政策性农业保险是以保险公司市场化经营为依托，政府通过保费补贴等政策扶持，对种植业、养殖业因遭受自然灾害和意外事故造成的经济损失提供的直接物化成本保险。2003年，党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确提出“探索建立政策性农业保险制度”。此后，连续多年的中央一号文件均对政策性农业保险提出要求。

　　政策性农业保险将财政手段与市场机制相对接，创新了政府救灾方式，提高了财政资金使用效益，分散了农业生产风险，促进了农民收入的可持续增长。但是近年来的审计发现，农业保险特别是水稻保险成为保险机构、基层党员干部骗保的重点领域，造成中央和省级财政资金的巨大损失，有关部门对此应引起高度重视。

　　一、政策性农业保险存在的主要问题 

　　（一）农业保险保了保险人协保人

　　审计结果表明，一些县（市、区）通过垫交保费的形式，利用虚假材料投保和理赔，在理赔款中违规返还农户自缴保费、支付协赔费等，造成中央、省级财政保险补助资金巨额损失。损失的资金主要流入保险机构和协保员，如某县级市，据审计测算，除去乡村干部垫交的30%水稻保费返还，保险公司获利35%、协保劳务费等25%，实际保险受灾赔付农户的仅占10%左右。

　　（二）个别乡镇村组干部参与骗保

　　个别乡镇村组干部以完成上级农保任务、落实国家惠农政策为名，在保险机构承诺不管受灾与否均返还保费本金，并支付相关利息费用等条件诱惑下，直接参与或配合保险机构虚假投保和理赔。如某县村组干部提供虚假的代种证明、土地流转合同，农技员在虚假的现场验标记录上签字。另某区协保员提供虚假的灾情现场查勘照片，保险机构在虚假的受灾现场抽样记录、农业损失鉴定报告、定损及理算清单等材料上冒签农业专家、被保险人名字。

　　（三）保险资金体外循环隐藏腐败

　　一些县（市、区）每年数百万元的协赔费、劳务费等均由保险机构直接转到协保员或乡村干部的个人银行账户上，有的被协保员或乡村干部贪污私分；乡村干部代收和垫付的保费，一部分由乡村干部转入保险业务员个人银行账户，再由保险业务员刷卡投保。期间，巨额保费均在保险员个人银行账户上运行，资金安全性无法保障，如某县保险业务员将收取农户的保费数百万元违法用于炒股或社会高利融资。

　　二、政策性农业保险存在问题的原因分析

　　（一）利益驱动诱使骗保成灾

　　保险机构觊觎高达65%的中央与省级财政补助，而不惜违法承保和理赔；乡村干部和协保员为了劳务费、协赔费，而不惜以身试法，直接参与或配合保险机构骗保；个别主管部门和乡镇为了政绩考核，同样置国家法律于不顾。在巨大的利益诱惑面前，保险人、协保人自发形成骗保“同盟”。

　　（二）制度缺陷导致执行走样

　　保险人与被保险人、协保人合谋骗保问题普遍存在，说明农业保险制度设计存在缺陷，从而导致农保政策执行走样。

　　首先，该省财政等有关部门曾联合发文，将“政府引导、市场运作”的总体原则，演变为各级政府及其主管部门的政治任务，层层分解下达，要求应保尽保，指定乡镇或村委为投保人，并将保险任务完成情况列入乡镇目标考核。制度设计为骗保提供了依据。

　　其次，省市县每次关于农业保险的制度出台，都与某财产保险机构联合下文，实际上明示了该财产保险机构为全省农业保险业务唯一合法的保险机构，制度执行为保险机构垄断式骗保提供了保护和操作空间。

　　再次，该省在财政等部门联合发文后，又转发省金融办等有关部门的通知，将此前通知规定的工作费用必须全额入账、实行专款专用，调整为直接落实到乡村两级有关单位或乡镇“三农”保险服务人员及协保员。制度“矛盾”导致保险资金、工作经费等账外收支泛滥成灾。

　　（三）监管缺失助推行业任性

　　一是行业内部控制缺失。县级保险机构专门从事农业保险的业务人员多不过5人，少则2人，服务数百个村委会和数千个投保农户，简单粗放式管理不可避免；保险业务员既是承保员又是理赔员，乡村协保员同时又是被保险人，利益相关无法控制；省、市保险公司对下属县公司的投保和理赔审核把关不严，投保与理赔材料造假明显也同样审核通过。

　　二是行业外部监管缺位。如某区保险公司擅自将水稻政策性保险保单一分为三，违规搭售商业险和雇主责任险（实为机动车险），保监部门未对其违规搭售或开展新险种进行有效监管；地方审计、监察等部门对央企的监管制度缺位，造成个别央企在地方成了方外之地。

　　　　 三、政策性农业保险的审计对策

　　（一）斩断利益驱动链条

　　取消不利于政策落实的制度，解决制度“矛盾”，禁止所有将工作经费或协赔费、劳务费等直接发放给个人的做法，斩断利益驱动链条；结合转移支付制度的完善，将村组干部待遇的稳步提高纳入制度设计中，以充分调动村组干部协保的积极性和责任心。

　　（二）完善农业保险制度

　　一是坚持农业保险“政府引导、市场运作”的总体原则，取消政府以任务考核方式强推农业保险惠农政策的做法。

　　二是提高省级财政补助标准，实行以县市区政府统一为辖区内农户投保的模式，并组成官方农业专家组参与定损理赔；废除保险免赔制，30%以下灾情损失，由中央财政预算安排的农业防灾救灾资金给予适当救济。30%以上灾情损失，由商业保险机构承担。

　　三是调整保险制度，降低保险费率，提高水稻保额，实行基本费率+浮动费率计收保费，上年无受灾赔付的本年适当下浮费率，反之亦然；保险机构的涉农保险财务收支必须接受中介机构专项审计，年终结余或亏损滚动转入下年预算，以促使保险机构加强管理，提高风险控制意识。

　　（三）规范保险行业监管

　　灾情发生后，应由保险机构聘请有资质的资产评估公司与官方农业专家组共同核定灾害损失；乡村协保员要建立完善的农保备查档案，便于监管部门监督检查；保监部门要将政策性农业保险列入日常监管内容，并严格问责；通过省政府协调，允许地方审计、财政、监察等部门拥有延伸调查保险机构政策性农业保险业务收支的权力，不留央企监管盲区。(江西九江经济技术开发区审计分局  江  枫)