按照国务院《关于支持贫困县开展统筹整合使用财政涉农资金试点的意见》及某省《关于印发某省统筹整合财政涉农扶贫资金实施方案的通知》精神，纳入整合范围内的财政涉农资金，中央、省、市仍按原渠道切块下达，资金项目审批权限完全下放到贫困县。但现状是，省市有些部门仍要求县级对口部门上报项目，不申报项目将会影响项目资金安排，没有严格按照上述两个文件精神落实，造成涉农资金特别是贫困县涉农资金难以真正整合到位，由此又引发其他问题。

　　一、涉农资金整合存在的主要问题

　　一是涉农资金整合不到位，多头申报、重复申报套取骗取涉农项目资金问题普遍。审计发现，通村和村内道路、移民扶贫开发、饮水工程、沼气能源、教育文化体育、医疗卫生、广电网络、绿化美化等多部门掌管的新农村建设项目资金统筹效果不佳。通村公路的实施单位有交通运输局，也有发改委、扶贫办、新农村办。小水利建设既有水利局，也有农办、农业局、农业综合开发办甚至其他部门。移民扶贫与新农村建设项目交叉重复，新农村建设土地整理与小农水项目也有重叠。各职能部门根据自身职责开展工作，客观存在多头管理、多头申报、重复申报等问题，不仅资金分散不能形成使用合力，而且造成不必要的涉农资金损失浪费。

　　二是涉农资金整合不均衡，涉农资金计划分配过程中“富者愈富”“贫者愈贫”现象依然存在。审计也好，其他职能监管部门也好，更多关注的是不符合条件的群体是否违规违法享受了惠农政策，很少有人关注符合条件却没能享受惠农政策的那些弱势群体。审计发现，有的村连续两年获取7个新农村建设指标，而有的村多年以来从没拿到过1个建设指标。事实上，无论是惠农户补资金还是涉农项目资金，项目或资金落实地离乡政府、村委会较近，路好走，且无论哪个部门每次检查都必到的地方，不同职能部门通常都是自觉主动整合项目资金。而偏远的山区、湖沿，路难走车难进、“上面”又没什么人“打招呼”的贫困村，惠农政策执行就会打折扣，不同职能部门整合资金投入非常困难。

　　二、涉农资金整合问题的原因分析

　　一是资金整合牵头部门不明确，整合方案不具可操作性。涉农项目资金来源渠道多，参与部门多，存在面广事杂界线不明的问题。由于资金整合牵头部门不明确，整合方案又不具可操作性和权威性，造成项目的确定，资金的分配，项目的实施、移交、管理、使用，项目监督等各个环节都存在着一些问题，进而导致一些项目不能充分发挥应有的作用，影响了项目使用效益和社会效益、生态效益。当前，涉农资金从上到下主要实行分块管理，由于主管部门之间沟通不足，整体协调不够，资金安排缺乏全局统筹协调，有限的资金不能形成合力，使资金分配在使用方向、实施范围、建设内容、项目安排等方面有一定的重复和交叉。

　　二是部门利益和权利难以撬动，部门间利益与权利博弈内耗了整合效果。审计调研发现，涉农项目及资金主管部门工作人员个人收入远高于乡镇工作人员，一些乡镇科级干部情愿到县直部门任股级干部也不愿呆在乡镇。与此形成鲜明对比的是，乡镇工作人员的工作任务及压力反过来远高于县直涉农部门工作人员。事实上，自省至县，各级政府涉农主管部门紧捂手中已有的权和利，打着“强化监管、服务三农”的旗号，无论是涉农项目的立项申报、资金分配、变更调整，还是项目及资金的使用管理，统统一插到底。但在责任追究上，又把自己择得一干二净，统统下放给乡镇政府和村委会。不肯放弃部门既得利益，是项目及资金整合难以到位的主要原因。

　　由于多头申报与重复申报，项目计划不科学，以及配套资金不到位，导致项目无法实施，验收结算受阻，资金滞留在县、乡，不能有效发挥涉农惠农资金使用效益。

　　三是一刀切配套政策设计不科学。有相当部分涉农项目的安排，上级明确规定市、县级财政要安排配套整合资金，但是现实的情况是，该省多数县市区特别是贫困县，是典型的“吃饭”财政，财政的运转主要以上级转移支付补助为主，靠自身的财力很难支撑全县社会经济发展，本来财政资金就捉襟见肘，很难从有限的财政资金里再安排相应的配套整合资金，一些地方要么不配套，要么虚假配套整合。一些国定贫困县或省级贫困县，乡村财力弱，不少项目就因配套整合资金难以筹措而不能开工。由于配套整合资金不到位，勉强开工建设的项目实际施工质量较设计大幅缩水，影响了资金的使用效益，更不能达到贫困村脱贫攻坚的目标。

　　筹资条件好，群众投资投劳积极性高，或善于运作配套整合、上面“路子”通达的地方，每年都能争取到多职能部门、多项上级补助。筹资条件不好、群众对投资投劳有怨言，或不善于运作配套整合、尚未打通上层“路线”的地方，就很难争取到上级补助，更不用说争取到不同职能部门的整合资金了。长此以往，形成恶性循环，“富者愈富”、“贫者愈贫”，不同地域新农村建设均衡性发展差距越拉越大。

　　三、涉农资金整合的审计对策

　　一是省政府打包，县政府切块使用涉农资金。充分信任县乡政府统筹安排、均衡发展、突出重点的执政能力。明确整合后的牵头部门或责任主体，完善并严格执行职能部门整合问责机制；以县为单位，建立全县涉农项目库，县政府按本县需求统一上报涉农项目，防止重复立项、多头立项；省政府组织相关职能部门及其专家经过项目评审后，将立项项目与资金打包给县级政府，给予项目县特别是贫困县整合使用涉农资金的自主权，由县级政府根据国家惠农政策精神和本县实际发展需要，分轻重缓急切块使用，自主决定先做什么后做什么；省、市、县直职能部门提供申报、实施、验收等技术服务、业务指导和检查监督，不单独对口上报、审批项目，不插手项目组织实施。

　　二是明确涉农项目后期责任主体。建议省政府出台文件，改变目前主管部门、乡镇政府、村委会等项目法人制下的多业主、权责空置，以及“干部在干、群众在看”的现状，涉农项目统一由土地、物业所有权人和项目实际使用人、受益人，即村民自治组织如理事会担任项目法人业主和后期管护责任主体。只有这样的业主，才会真正珍惜他的财产，才会认真打理和管护；建议每年从整合资金里单列预算，或将村组集体土地的粮补、林补安排一部分，用于涉农基础设施建设项目交付使用后的后期管护和村容村貌日常维护，同时明确村民理事会的权利和责任，增强村民自觉自律管理的积极性。

　　三是建议中央取消地方配套的做法。配套外衣束缚了偏远地方经济发展，同时掩盖了虚假配套整合骗取套取、挤占挪用等违法问题。与其虚假配套整合骗取中央和省级财政资金，不如取消要求地方尤其是贫困县配套的无效做法，有多少钱办多少事，由县级政府根据本地发展需要，统筹安排资金和项目。上级部门统筹考虑涉农项目的建设规划，根据县域经济发展实际情况，惠农涉农政策重点倾斜贫困县，以缓解贫困县的财政压力。(江西九江经济技术开发区审计分局  江  枫)